Đổi mới tư duy về Quốc hội: Cần tìm lời giải cho bốn vấn đề

Trong bài viết “Quốc hội và việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam theo tinh thần Hiến pháp 2013”,  PGS.TS. Lê Minh Thông - Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật nhấn mạnh, Hiến pháp 2013 đã tạo một cơ sở Hiến định mới cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.

Quốc hội với vai trò là cơ quan thực hiện quyền lập pháp có trách nhiệm to lớn và nặng nề trong việc cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp thành hệ thống các đạo luật, kịp thời đáp ứng các yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tôn trọng, bảo đảm và quyền con người, quyền công dân, cải cách các thể chế kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Trước nhiệm vụ tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam theo yêu cầu, đòi hỏi của Hiến pháp 2013, Quốc hội Việt Nam đang có những thuận lợi và không ít thách thức cần phải vượt qua để hoàn thành tốt các nhiệm vụ và mục tiêu lập pháp.

          Theo, PGS.TS. Lê Minh Thông, một trong những thuận lợi là sự đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội qua mỗi khóa đã và đang khẳng định vị trí, vai trò của Quốc hội trong tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nhân dân. Mỗi nhiệm kỳ Quốc hội là một bước trưởng thành, phát triển của một thể chế đại diện, đúc kết được nhiều kinh nghiệm quý báu từ thực tiễn lập hiến và lập pháp. Quốc hội khóa XIII với việc xây dựng và thông qua Hiến pháp mới – Hiến pháp 2013 và hàng loạt các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, về quyền con người, quyền công dân, về các thể chế kinh tế thị trường, về an ninh quốc phòng, đối ngoại đã tạo được tiền đề khá vững chắc cho hoạt động lập pháp của các khóa Quốc hội tiếp theo. Các kinh nghiệm, bài học được đúc kết, rút ra từ thực tiễn hoạt động của các khóa Quốc hội gần đây, đặc biệt Quốc hội khóa XIII sẽ là thuận lợi quan trọng để Quôc hội khóa XIV tiếp tục thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam theo đúng các yêu cầu của Hiến pháp 2013.

Bên cạnh đó, những đổi mới quan trọng trong phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của Quốc hội nói chung và đối với hoạt động lập pháp nói riêng đã và đang được thực hiện trong thời gian vừa qua và chắc chắn sẽ được triển khai mạnh mẽ sau Đại hội XII của Đảng cũng sẽ là một thuận lợi cơ bản để Quốc hội phát huy vai trò hiến định của mình, nâng cao hiệu quả hoạt động  độc lập, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong những năm tiếp theo.

Mặt khác, những thành tựu lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao Quốc hội các khóa vừa qua và hiện nay đạt được không chỉ khẳng định vị trí, vai trò và đóng góp to lớn của Quốc hội trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước mà còn tạo nên uy tín và sự tin tưởng của các tầng lớp nhân dân đối với Quốc hội Việt Nam.

PGS.TS. Lê Minh Thông cũng khẳng định, “Niềm tin, sự ủng hộ to lớn của nhân dân đối với Quốc hội Việt Nam đang là cơ sở quan trọng để Quốc hội phát huy vai trò, trách nhiệm của mình trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn và nhân dân ủy quyền”.

Thuận lợi khác được ông đề cập đến là hoạt động đối ngoại và hợp tác quốc tế giữa Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, với Nghị viện và các cơ quan của Nghị viện các nước trên thế giới, không chỉ tăng cường quan hệ ngoại giao nghị viện, sự hợp tác giữa Quốc hội Việt Nam và Nghị viện các quốc gia khác mà còn góp phần quan trọng nâng cao năng lực của các cơ quan của Quốc hội Việt Nam trong hoạt động thẩm tra các dự án Luật trình Quốc hội. Thông qua các hoạt động đối ngoại và hợp tác quốc tế, các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu quốc hội có điều kiện nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm lập pháp của Nghị viện các nước, qua đó có thể rút kinh nghiệm, tham khảo trong quá trình thực hiện các hoạt động nghiên cứu, khảo sát thực tiễn, thẩm tra các dự thảo, giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội, chỉnh lý hoàn thiện dự thảo luật trình Quốc hội xem xét thông qua. Đây là một cơ sở quan trọng để nâng cao kỹ thuật lập pháp, tăng cường hiệu quả của các văn bản pháp luật, đảm bảo khả năng hội nhập của hệ thống  pháp luật Việt Nam với hệ thống pháp luật của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới.

Cần tìm lời giải cho bốn vấn đề

Bên cạnh các thuận lợi, PGS.TS. Lê Minh Thông cũng chỉ ra, Quốc hội nước ta cũng đang đứng trước các vấn đề đang đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu và có phương hướng, giải pháp xử lý thích hợp.  Đó là, mặc dù Quốc hội khóa XIII đã và đang hoàn thành một khối lượng công việc đồ sộ trong lĩnh vực lập hiến và lập pháp, nhưng các đạo luật cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới còn khá nhiều trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV.

Để hoàn thành tốt các nhiệm vụ lập pháp theo đúng yêu cầu của Hiến pháp 2013, PGS.TS. Lê Minh Thông khẳng định, cần tiếp tục đổi mới tư duy về Quốc hội, nghiên cứu tìm giải pháp đổi mới, hoàn thiện hơn nữa tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong các giai đoạn tiếp theo. Theo ông, muốn vậy cần tiếp tục tìm lời giải phù hợp cho bốn vấn đề đang đặt ra.

Trước hết, về chức năng lập hiến, lập pháp của Quốc hội. PGS.TS. Lê Minh Thông nhấn mạnh, Quốc hội và Luật Tổ chức Quốc hội đều quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quy định này khẳng định, vai trò tuyệt đối của Quốc hội nước ta trong tư cách là cơ quan nhà nước thực hiện “quyền lập pháp”. Tuy nhiên, trong hoạt động lập pháp của Quốc hội đang tồn tại không ít vấn đề cần được giải quyết cả trên phương diện lý luận và thực tiễn: như thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; quyền đưa sáng kiến lập pháp và trình các dự án luật của các cơ quan thuộc Quốc hội, của các đại biểu Quốc hội; quyền giải thích Hiến pháp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tình trạng luật khung không thể thi hành luật một cách trực tiếp khi không có các văn bản nghị định cụ thể hóa của Chính phủ, thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành… “Rõ ràng là Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp, nhưng các cơ quan của Quốc hội chủ yếu làm nhiệm vụ thẩm tra, thảo luận, xem xét và thông qua các dự luật cho Chính phủ và các cơ quan ngoài Quốc hội trình số lượng các dự án do các cơ quan Quốc hội, các đại biểu Quốc hội chuẩn bị và trình là không đáng kể. Thực trạng này đang hạn chế việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội” – PGS.TS Lê Minh Thông nhận định.

Về bộ máy của Quốc hội, ông chỉ ra rằng Ủy ban Thường vụ Quốc hội là một cấu trúc tổ chức trong bộ máy Quốc hội có vai trò cần thiết trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên. Tuy nhiên, các nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quy định trong Hiến pháp và luật tổ chức Quốc hội đã tạo ra địa vị pháp lý khá độc lập cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ảnh hưởng tới thẩm quyền tuyệt đối của Quốc hội với tư cách là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Mặt khác, so với phạm vi và tính chất hoạt động của Quốc hội, số lượng các Ủy ban của Quốc hội vẫn còn chưa tương xứng và không tương thích với số lượng các Bộ thuộc cơ cấu Chính phủ. Mặc dù các Ủy ban của Quốc hội cũng là những cơ cấu hoạt động thường xuyên với một số lượng đại biểu chuyên trách nhất định, nhưng trên thực tế việc thảo luận và thông qua các dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, thảo luận các báo cáo của Chính phủ, Tòa án tối cao, Viện Kiểm sát tối cao lại được thực hiện ở các đoàn đại biểu Quốc hội theo cơ cấu địa phương. Phương thức hoạt động này tạo ra sự chồng chéo giữa các Ủy ban và các đoàn đại biểu; hạn chế hiệu quả và năng lực hoạt động của các Ủy ban.

Hơn nữa, đoàn đại biểu Quốc hội được xem như một hình thức tập hợp của các đại biểu được bầu trong một địa phương cấp tỉnh, nhưng lại được tổ chức và hoạt động như một cấu trúc tổ chức, đại diện cho một địa phương trong Quốc hội. Cách tổ chức này mâu thuẫn với đặc điểm cấu trúc một Viện của Quốc hội nước ta, chồng chéo với tổ chức và hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội.

 Vấn đề thứ ba được PGS. TS Lê Minh Thông chỉ ra là vẫn còn không ít các vấn đề đặt ra từ thực tiễn hoạt động của các đại biểu Quốc hội cần tiếp tục nghiên cứu xử lý. Một trong những vấn đề đó là Quốc hội nước ta không hoạt động thường xuyên nên số đông đại biểu là đại biểu kiêm nhiệm các chức vụ trong bộ máy Đảng, chính quyền, đoàn thể xã hội và các doanh nghiệp. Sự kiêm nhiệm này là cần thiết nhưng chỉ nên ở một mức độ tỷ lệ phù hợp mới có khắc phục được sự lẫn lộn trong vai trò đại biểu và quan chức, vừa “đá bóng” vừa “thổi còi”. Mặt khác, việc quy định tỉ lệ % đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, phương thức hoạt động lại chưa rõ ràng. Đại biểu chuyên trách hoạt động trong các cơ cấu của Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; nhưng trong các kỳ họp và các kỳ tiếp xúc cử tri, đại biểu lại hoạt động theo đoàn đại biểu. Do vậy, đại biểu chuyên trách ở vào tình trạng vừa là người của các Ủy ban vừa là thành viên của các đoàn đại biểu địa phương, địa vị pháp lý không rõ ràng, nên rất khó phát huy hiệu quả hoạt động...

Vấn đề cuối cùng được ông đề cấp đến là về phương thức hoạt động của Quốc hội. Quốc hội trong vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng lại không phải là cơ quan hoạt động thường xuyên. Phương thức hoạt động của Quốc hội chủ yếu là các kỳ họp; các hình thức hoạt động của các cơ cấu tổ chức thuộc Quốc hội, qua hoạt động của các đoàn đại biểu Quốc hội. Ông cho rằng, thực trạng này đang đặt ra không ít vấn đề về hiệu quả, hoạt động của Quốc hội nước ta. Bởi mỗi năm 2 kỳ họp, do vậy, tất cả các vấn đề liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội nảy sinh giữa hai kỳ họp đều phải đợi đến kỳ họp tiếp theo của Quốc hội để trình, để thảo luận và quyết định. “Trong điều kiện hiện nay, sự phát triển đất nước luôn biến đổi nhanh chóng, bối cảnh trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi và diễn biến bất ngờ, khó lường, đòi hỏi bộ máy nhà nước phải có phản ứng mau lẹ, đáp ứng kịp thời những vấn đề trọng đại của đất nước theo thẩm quyền. Tuy nhiên, do việc không hoạt động thường xuyên, Quốc hội rất khó có những ứng phó linh hoạt trước sự phát triển và diễn biến phức tạp của tình hình. Do vậy, không ít trường hợp, phản ứng của Quốc hội lại chỉ đến sau khi Chính phủ đã có các quyết định” – ông khẳng định.

Ông cũng chỉ ra rằng các Ủy ban của Quốc hội về bản chất là cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội, nhưng hoạt động chủ yếu của các Ủy ban vẫn chỉ dừng ở hoạt động thẩm tra các dự án luật, tiến hành các hoạt động giám sát. Trong thời gian diễn ra các kỳ họp, hoạt động của các Ủy ban thường khá mờ nhạt, bởi các hoạt động thảo luận ngoài kỳ họp lại chủ yếu diễn ra ở các tổ được tổ chức theo đoàn đại biểu...

Ông nhấn mạnh: “Những vấn đề đặt ra trên đây có thể chưa hoàn toàn đầy đủ và chính xác. Thực tiễn thi hành Luật tổ chức Quốc hội 2014 cũng sẽ tiếp tục đặt ra những vấn đề khác nữa đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới tư duy về mô hình tổng thể bộ máy nhà nước ta nói chung, về tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói riêng. Một sự đổi mới không ngừng là điều kiện để Quốc hội luôn có khả năng chủ động và thích ứng với mọi yêu cầu của sự phát triển đất nước, luôn xứng đáng là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”./.