Nhận diện tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Đảng ta đã có tiêu chí để nhận diện thế nào là hành vi tham nhũng, lợi ích nhóm trong xây dựng chính sách.

Điều đáng mừng là đến nay, Đảng ta đã có tiêu chí để nhận diện thế nào là hành vi tham nhũng, lợi ích nhóm trong xây dựng chính sách. Và khi đã có thể nhận diện, có thể “vạch mặt, chỉ tên” thì cũng đồng nghĩa với việc chúng ta đã có giải pháp phòng, chống hiệu quả thực trạng này. 

Đây cũng là nội dung trao đổi của chúng tôi với GS.TSKH Phan Xuân Sơn, nguyên Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương, Ủy viên Hội đồng tư vấn Dân chủ và Pháp luật, Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam.

Phóng viên (PV): Thưa ông Phan Xuân Sơn, trên thực tế báo cáo của nhiều cơ quan nêu rõ là không phát hiện văn bản, chính sách pháp luật nào có cài cắm lợi ích nhóm. Tuy nhiên thì theo yêu cầu của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng chống tham nhũng, tiêu cực, qua rà soát, Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan liên quan đã phát hiện có 323 nội dung trong các văn bản quy phạm pháp luật có mâu thuẫn, chồng chéo và vướng mắc. Quan điểm của ông về vấn đề này như thế nào?

Tuy nhiên qua nghiên cứu và trong thực tế, chúng ta cũng thấy, hệ thống này còn nhiều vấn đề, còn nhiều thách thức. Thực trạng luật pháp hiện nay cũng đặt ra làm chúng ta cần phải suy nghĩ làm thế nào để hoàn thiện hệ thống pháp luật đúng yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền.

Hiện tượng mâu thuẫn giữa các điều luật trong hệ thống pháp luật của chúng ta thì các nhà nghiên cứu đã chỉ ra khá sớm. Hiện nay theo thống kê cũng không thể đầy đủ được bởi luật cũng biến đổi hằng ngày. Tuy nhiên, tôi cho rằng, số lượng 323 điều luật có mâu thuẫn cũng không phải đã phản ánh chính xác đâu. Tuy nhiên, tôi khẳng định điều đó chắc chắn là có. Việc này đặt ra cho chúng ta là cần phải đổi mới quy trình làm luật, đổi mới năng lực làm luật, rồi đổi mới cách tiếp cận và phải kiểm soát được quá trình làm luật để chất lượng luật ngày càng tốt hơn, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đất nước.

Tôi theo dõi trên ti vi thì thấy, thực trạng khi chúng ta gặp để xử lý vấn đề nào đó thì thường tất cả các quan chức năng, rồi các cán bộ phụ trách các vấn đề đó đều kêu theo luật cả. Từ vấn đề khai thác quặng, khai thác cát cho đến vấn đề xử lý về thực phẩm chức năng… thì đều được theo luật cả. Cho nên ý kiến vừa rồi, thống kê vừa rồi đã đặt ra cho chúng ta là cần phải khẩn trương và có giải pháp hiệu quả để hoàn thiện hệ thống pháp luật.

PV: Theo ông, tại sao việc nhận diện tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật lại khó như vậy?

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Quy định số 178-QĐ/TW ngày 27/6/2024, Bộ Chính trị đặt tên là “kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật”. Tôi cho rằng tiêu đề này rộng nhưng điều này rất phù hợp. Tức là phòng chống tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực xây dựng chính sách pháp luật. Bởi vì chữ “pháp luật” theo nghĩa của khoa học chính trị rộng là một bộ phận của chính sách công. Cho nên xây dựng chính sách pháp luật phản ánh đầy đủ hơn tất cả những vấn đề trong Quy định 178, đây là hệ thống quy phạm pháp luật.

Nhận diện tham nhũng, tiêu cực trong quá trình xây dựng chính sách pháp luật rất là khó. Bởi vì thứ nhất nó là vấn đề rất là trìu tượng, chữ nghĩa. Và chữ nghĩa thì cái chữ viết ra đấy nhưng cái nghĩa hiểu có thể rất khác nhau. Có thể một chữ, một khái niệm nhưng mỗi người có thể hiểu một kiểu, hiểu một cách và có thể áp dụng một cách. Thứ hai là để hiểu một văn bản pháp luật hay là quy phạm pháp luật mà người ta gọi là chính sách pháp luật thì đòi hỏi người đấy phải am hiểu mức độ nhất định về pháp luật, về chính sách. Rồi người đấy phải có trình độ chuyên môn về kỹ thuật làm luật, kỹ thuật ban hành chính sách rồi thực tiễn thì mới có thể đánh giá được rằng là văn bản luật đấy chất lượng thế nào? Yếu kém ra sao, sơ hở chỗ nào, hay có mâu thuẫn không? Vì vậy cho nên phát hiện tham nhũng trong xây dựng pháp luật nó khác với tất cả các hành vi tham nhũng khác mà chúng ta thấy trực diện. Tham nhũng trong xây dựng pháp luật và chính sách thì khó phát hiện hơn nhiều.

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: "Tác hại của việc không kiểm soát quyền lực cũng giống như chúng ta đi một chiếc xe mà không có phanh".

PV: Đúng là có rất nhiều lí do khiến cho việc nhận diện, phát hiện tham nhũng trong xây dựng chính sách pháp luật khó hơn rất nhiều so với các lĩnh vực khác. Vậy theo ông đâu là nguyên nhân dẫn đến thực trạng này?

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Tôi muốn nói nguyên nhân để xảy ra tình trạng tham nhũng trong xây dựng chính sách pháp luật như Quy định 178 đề cập. Thứ nhất là chúng ta trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền hay xây dựng tổ chức thực thi quyền lực nhà nước mới được một thời gian chưa dài, cho nên kinh nghiệm trong việc tổ chức xây dựng chính sách pháp luật đang vẫn thiếu và thậm chí vẫn yếu. Tôi ví dụ thế này, nếu quy trình làm luật mà không chặt thì sẽ dẫn đến chuyện tùy tiện. Chuyện tùy tiện diễn ra trong quá trình xây dựng luật thì có thể người ta cài cắm rất nhiều các nội dung có lợi cho cá nhân hoặc lợi ích nhóm mà nó vi phạm hay coi thường lợi ích của quốc gia, cộng đồng hay lợi ích của nhà nước.

Thứ hai, trong quá trình thông qua luật nếu không chặt chẽ thì người ta có thể cài cắm các chữ nghĩa có lợi cho người ta vào.

Thứ ba, nếu quy trình làm luật mà không phù hợp, năng lực làm luật yếu thì người ta có thể không ban hành được hoặc ban hành cái luật mà theo nhu cầu của một nhóm nào đó, áp lực của một nhóm nào đó mà không phải nhu cầu chính đáng của đất nước. Đây là nguyên nhân thuộc về tổ chức.

Còn nguyên nhân về mặt cá nhân thì có thể nói thế này. Tham nhũng và tiêu cực rất tinh vi, len lỏi vào mọi mặt của đời sống xã hội. Đặc biệt là những người có chức có quyền, những người ra quyết định, người làm luật hay xây dựng pháp luật và quyết định pháp luật. Những người có thể ra và quyết định các quyết định đấy thì như giới thiệu ban đầu nó ảnh hưởng rất lớn và lâu dài đến xã hội. Vì vậy, các nhóm tham nhũng, tiêu cực ấy sẽ tìm những nhân vật này để có thể hối lộ, có thể mua chuộc, có thể gây sức ép để buộc người ta cài cắm những câu chữ ở trong các điều luật có lợi cho họ.

Như vậy có hai nguyên nhân chính, một là nguyên nhân tổ chức của hệ thống thực thi quyền lực nhà nước. Thứ hai chính là bản thân cá nhân những người tham gia xây dựng chương trình pháp luật có trong sáng không, có vững mạnh không, có đủ hiểu biết để miễn nhiễm với những cám dỗ về tham nhũng trong quá trình chuẩn bị soạn thảo cũng như ra quyết định về pháp luật hay không?

PV:Từ những phân tích trên, vậy ông đánh giá sự ra đời của Quy định 178 trong bối cảnh hiện nay có ý nghĩa như thế nào?

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Trên thế giới chuyện tham nhũng liên quan đến quá trình xây dựng chính sách pháp luật cũng là một hiện tượng khá phổ biến, có thể nói nước nào cũng phải đương đầu. Ở nhiều nước, thậm chí thời gian dài người ta thấy rằng việc vận động hành lang, vận động chính sách có thể xảy ra rất nhiều hành vi tham nhũng và nó gây rất nhiều hệ lụy trong quá trình tổ chức thực thi quyền lực nhà nước. Cho nên người ta mới ra cả luật về vận động hành lang. Hiện nay các nước phát triển, nhiều nước đã ra luật này rồi.

Tôi lấy ví dụ: Địa phương nào cũng muốn xin có một luật cho địa phương mình, xin những điều kiện đặc thù cho địa phương mình. Hay là ngành nào cũng muốn có chính sách đặc thù riêng cho ngành mình như là tăng phụ cấp, tăng lương… Các địa phương, các ngành nghề thậm chí các nhóm xã hội có mong muốn rất khác nhau. Và người ta muốn lợi ích của mình được thực thi trước và có thể nói là sớm nhất. Thế thì muốn làm cái đó phải có vận động, tức là vận động chính sách mà ở các nước người ta gọi là vận động hành lang. Người ta đến gặp những người có thẩm quyền trong quá trình xây dựng và ban hành chính sách pháp luật. Người ta có một quan hệ nào đó, thậm chí là mua chuộc hay hối lộ để đưa những vấn đề của họ ra bàn thảo trong Quốc hội hay là những cơ quan có thẩm quyền về quyết định chính sách. Cái này mà không có điều chỉnh, uốn nắn thì có thể gây rất nhiều phức tạp. Đặc biệt là hiện nay chúng ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền thì cần rất nhiều luật và luật kịp thời. Nếu chúng ta không có chuẩn bị, không có nhận thức đúng vấn đề này thì có thể có những hệ lụy rất khó lường. Đặc biệt là người ta gọi là tham nhũng chính sách thì tác hại rất lớn. Tức là mọi vấn đề trên đất nước có thể bị chi phối bởi những chính sách rất là lâu dài.

Tôi cho rằng, các nước, các đảng chính trị thì không có Quy định 178 này đâu. Nhưng mà Đảng ta là đảng duy nhất lãnh đạo cầm quyền, chúng ta phải có chuẩn bị trước về tư tưởng cũng như là về chính trị. Cho nên Quy định này ra đời tôi cho rằng là rất phù hợp, thậm chí là sớm so với một số nước ở trên thế giới. Và điều này sẽ giúp chúng ta phát hiện, nhận diện, ngăn chặn và tiến tới góp phần để đẩy lùi tham nhũng nói chung, trong đó có tham nhũng chính sách nói riêng.

PV: Thưa ông, tại Quy định này đã chỉ rõ 5 nhóm hành vi tiêu cực và 6 nhóm hành vi tham nhũng, trong công tác xây dựng pháp luật, và chúng ta đều biết “tham nhũng chính sách” lại rất khó để lượng hóa. Ông có phân tích như thế nào về điều này? 

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật, hay gọi là chính sách nói chung có mấy giai đoạn. Giai đoạn thứ nhất là phải lựa chọn vấn đề chính sách. Một đất nước thì có hàng nghìn vấn đề cần phải lựa chọn và giải quyết. Và trong hàng nghìn vấn đề đấy thì Quốc hội hay các cơ quan có thẩm quyền ban hành chính sách phải giải quyết. Thế thì phải lựa chọn vấn đề nào để đưa ra bàn. Và việc lựa chọn vấn đề mang ra bàn đó phụ thuộc vào cái gì?

Thứ nhất, phụ thuộc vào nhận thức của cơ quan có thẩm quyền xây dựng ban hành chính sách; thứ hai là dư luận xã hội, thông tin về xã hội; thứ ba là áp lực, rồi kết nối hay nói khác là thông tin từ các nhóm xã hội, các nhóm lợi ích nó đưa đến. Tất cả những cái đó được đặt ra trên bàn.

Và người có thẩm quyền xây dựng chính sách pháp luật phải cân nhắc và suy nghĩ. Hành vi tham nhũng chính sách ở đây ở chỗ là không thể chọn vấn đề một cách công bằng được hay là theo trình tự được mà chọn vấn đề là ở nơi nào được cung cấp nhiều thông tin, ở nơi nào gây nhiều áp lực, thậm chí nơi nào còn có hối lộ cho anh thì anh đưa vấn đề ra, còn không thì anh không đưa ra. Ví dụ thế. Đây là giai đoạn thứ nhất mà có thể xảy ra hành vi tham nhũng dẫn đến sự không công bằng trong lựa chọn vấn đề chính sách.

Sau khi đã có lựa chọn rồi thì quyết định vấn đề chính sách hay là pháp luật thì quyết định này phụ thuộc vào năng lực của cơ quan làm luật và cơ quan có thẩm quyền ban hành chính sách. Thế hành vi tham nhũng ở đây là cái gì? Đó là những người mà hối lộ các nhóm lợi ích, hối lộ và gây áp lực thì làm cho người quyết định cài cắm những chính sách hay là những vấn đề của chính sách có lợi cho họ. Khi đã ban hành chính sách rồi thì nghiễm nhiên là nhóm đó có lợi và nó vi phạm những lợi ích của các nhóm khác. Đấy là hành vi thứ hai gọi là hành vi trong quyết định chính sách.

Hành vi thứ ba là trong thi hành chính sách, thực hiện chính sách thì có rất nhiều chuỗi hành động, từ tuyên truyền cho đến tổ chức thực hiện, cung cấp nguồn lực rồi sử dụng bộ máy… để thực hiện chính sách. Đặc biệt là trong thực hiện có nguồn tài chính rất lớn để triển khai. Thế thì tham nhũng trong quá trình này là người ta hối lộ để được chia chác về như là đấu thầu, làm giá, rồi bớt xén,…

Trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật có 3 công đoạn như vậy và mỗi công đoạn các hành vi tham nhũng nó rất khác nhau. Do đó, chúng ta phải nhận diện, phải nâng cao cảnh giác và loại trừ từ khâu lựa chọn vấn đề chính sách cho đến quyết định chính sách và thực thi chính sách.

 PV: Thưa ông, Quy định 178 cũng đã đề cập một vấn đề rất quan trọng là kiểm soát quyền lực, đối với vấn đề này ông có phân tích như thế nào?

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Có thể nói rằng vấn đề kiểm soát quyền lực hiện nay là vấn đề hiển nhiên mà chúng ta nhận thức rõ rồi. Tác hại của việc không kiểm soát quyền lực cũng giống như chúng ta đi một chiếc xe mà không có phanh. Kiểm soát quyền lực thì có cách và nhiều cơ chế, nhưng cơ chế trong chính trị rất quan trọng, đó là hoạch định chính sách hoặc là soạn thảo các điều luật. Thế thì cần phải có kiểm soát.

Kiểm soát như tôi vừa nói là có 3 công đoạn của quá trình xây dựng chính sách pháp luật. Công đoạn thứ nhất là lựa chọn. Kiểm soát thế nào để những người tham nhũng không thao túng quyết định, lựa chọn vấn đề. Ví dụ, hiện nay chúng ta có rất nhiều vấn đề từ xóa đói, giảm nghèo cho đến phát triển nông thôn mới, phát triển vùng miền núi dân tộc, cho đến an ninh chính trị, an ninh quốc gia... Thế nhưng nếu bị thao túng thì chúng ta lại không bàn mà lại đi bàn những vấn đề khác. Vấn đề đó có thể đối với quốc gia thì không quan trọng lắm nhưng đối với một nhóm nào đó lại rất quan trọng. Nếu chọn được vấn đề đó, đem ra quyết định và thực thi thì nhóm đó được hưởng lợi rất nhiều trong khi đó lợi ích quốc gia, cộng đồng xã hội bị vi phạm hoặc chậm lại.

Trong giai đoạn thứ hai cũng tương tự như vậy. Chúng ta kiểm soát văn bản biên soạn ra có hai vấn đề. Vấn đề thứ nhất là quyết định đúng không? Văn bản viết có thể hiện được ý đồ lúc đầu của việc xây dựng luật này không hoặc chính sách này không? Thứ hai là nội dung của văn bản chính sách pháp luật này có bị thao túng bởi thế lực thù địch không? Ảnh hưởng đến an ninh quốc gia không? Ảnh hưởng đến tư tưởng chính trị không? Cái này trong Quy định 178 quy định thành hai nhóm. Một nhóm là các hành vi liên quan đến tham nhũng. Một nhóm là hành vi liên quan đến tiêu cực. Thế thì hai nhóm này chúng ta phải xem xét.

Mà muốn xem trong quá trình thực thi thì chúng ta phải kiểm soát rõ ràng. Ngân sách chi thế nào? Tiền chi thế nào? Đấu thầu ra sao? Vừa rồi, chúng ta xử lý các vụ tham nhũng thì xử lý phần lớn ở đoạn này. Đoạn đầu thì chúng ta thấy hiện nay còn ít hoặc có thể chưa thấy vụ án nào liên quan đến đoạn đầu hoặc đoạn thứ hai mà chủ yếu là đoạn thứ ba, đoạn thực thi. Thế thì ba đoạn đấy đều có kiểm soát quyền lực.

Nhưng vấn đề khó ở chỗ bây giờ xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực thế nào? Muốn kiểm soát quyền lực thì những người làm công việc này phải hiểu biết sâu quá trình xây dựng pháp luật và chính sách thì mới biết được quá trình này cần cụ thể thế nào để tránh bỏ lọt một khâu nào đó…. Hay là khi ra quyết định có thể các bộ phận phải họp để biểu quyết nhưng có thể sẽ có một hình thức nào đó biểu quyết rất là nhanh, sơ sài. Thế có thể là người có ý đồ xấu đã dễ dàng thông qua quyết định có lợi cho họ.

Do đó phải có cơ chế, con người, bộ máy hiểu biết những vấn đề này. Thế mới có thể kiểm soát được quyền lực. Điều này khác với quá trình kiểm soát việc chi phí tài chính, đấu thầu hay sử dụng nguồn lực khác để thực hiện chính sách. Kiểm soát này đòi hỏi công phú hơn, vì vấn đề chính sách là vấn đề rất trừu tượng, chữ nghĩa, không thể có bằng chứng như là hôm nay anh lấy bao nhiêu tiền thì anh tham nhũng. Điều đó không có. Và có thể người ta chỉ cần thay đổi một vài chữ trong chính sách thì đã có thể làm lợi cho một nhóm nào đó rất lớn rồi và làm thiệt hại cho quốc gia, dân tộc rồi.

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Bản thân là người nghiên cứu thì chúng tôi rất phấn khởi khi hiện nay chúng ta nhận thức rất rõ vai trò của người đứng đầu trong tất cả mọi việc, kể cả việc xây dựng pháp luật hay là hoạch định chính sách.

PV: Quy định 178 đã hoàn thiện các quy định về trách nhiệm phòng, chống tham nhũng, tiêu cực của các chủ thể trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Và đây được xem như là một bước tiến rất quan trọng trong  quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. GSTSKH Phan Xuân Sơn có đánh giá như thế nào đề điều này?

GS.TSKH Phan Xuân Sơn:  Bản thân là người nghiên cứu thì chúng tôi rất phấn khởi đón nhận Quy định này. Bởi nhà nước pháp quyền là nhà nước mà có thể ai cũng biết là pháp luật trong nhà nước đó là tối thượng. Không có gì cao hơn pháp luật trong nhà nước pháp quyền cả. Nhưng mà tính tối thượng của pháp luật trong nhà nước pháp quyền thì chính là nó đại diện cho ý chí của nhân dân, đại diện cho lợi ích của quốc gia và dân tộc. Nếu lợi ích đó mà bị xuyên tạc thì luật tối thượng trong nhà nước pháp quyền rất nguy hiểm.

Tôi cho rằng phải chú ý, chú trọng đến việc xây dựng pháp luật hay chính sách lần này đáp ứng được yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Tất nhiên sau khi có Quy định này của Bộ Chính trị, chúng ta phải tiến hành tổ chức thực hiện. Trong quá trình hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật thì liên quan đến Quốc hội, liên quan đến Chính phủ, liên quan đến những đồng chí giữ các cương vị có thẩm quyền ở các cơ quan đó. Tôi cho rằng chúng ta còn phải làm nữa. Thế nhưng Quy định này là cái khung về tư tưởng và chính trị để cho chúng ta hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng nhà nước pháp quyền và góp phần để thực hiện, hoàn thiện được hệ thống pháp luật rồi góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền thực sự ở Việt Nam.

PV: Dạ vâng, thưa GS Phan Xuân Sơn, Quy định 178 cũng nhấn mạnh rất rõ trách nhiệm của người đứng đầu trong xây dựng pháp luật và chỉ rõ vấn đề là không được buông lỏng lãnh đạo quản lý trong công tác này. Ông có đánh giá như thế nào?

GS.TSKH Phan Xuân Sơn: Bản thân là người nghiên cứu thì chúng tôi rất phấn khởi khi hiện nay chúng ta nhận thức rất rõ vai trò của người đứng đầu trong tất cả mọi việc, kể cả việc xây dựng pháp luật hay là hoạch định chính sách. Việc này nếu mà có sự quán xuyến, sự thấu hiểu, nắm chắc của người đứng đầu thì hành vi tham nhũng và tiêu cực trong quá trình xây dựng chính sách pháp luật sẽ có thể bị hạn chế rất nhiều.

Tôi lấy ví dụ như thế này. Bây giờ là về mặt chính trị, Đảng ta đang tập trung vào xử lý một số vấn đề trọng tâm: Xây dựng kinh tế - xã hội là trung tâm; văn hóa là nền tảng tinh thần xã hội; an ninh quốc phòng là trọng yếu thường xuyên…. Thế thì người đứng đầu là người hiểu được ý đồ chính trị hay ý tưởng chính trị của Đảng. Từ đó phải cụ thể hóa ra bằng hệ thống chính sách pháp luật. Vậy thì lựa chọn chính sách pháp luật nào để thực hiện được những nhiệm vụ của Đảng đề ra? Vai trò người đứng đầu ở chỗ là định hướng cho những người bên dưới, cấp dưới hoặc cơ quan của anh thực thi mà phải vượt qua thách thức, sự thao túng của những người có thể có hành vi tham nhũng đối với cơ quan cũng như là những cá nhân mà hoạch định chính sách.

Thứ hai là người đứng đầu mà nắm vững vấn đề thì quy trình xây dựng pháp luật, xây dựng chính sách rất chặt chẽ, không thể anh nào có thể tùy tiện mà cài cắm hoặc là hối lộ, mua chuộc để có thể người ta ra quyết định trái về chủ trương, đường lối của Đảng cả. Thế thì người đứng đầu nếu có năng lực như vậy, có tinh thần quán xuyến như vậy thì việc tham nhũng trong quá trình xây dựng pháp luật, chính sách sẽ hạn chế rất nhiều. Đây là việc rất quan trọng, hệ trọng của Quốc gia, của Đảng, đi đúng đường ray của nó.

PV: Dạ vâng, xin cảm ơn  GS.TSKH Phan Xuân Sơn đã tham gia chương trình của chúng tôi./.