 |
|
Trụ sở Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
(nguồn : nhnn.portal.vn) |
(ĐCSVN)
- Trong tiến trình hội nhập hiện nay, việc giám sát hệ thống tài chính quốc gia bao hàm giám sát hoạt động thị trường tài chính cũng như giám sát hệ thống tài chính công là công việc rất khó. Hệ thống giám sát đòi hỏi sự hoàn thiện về mô hình cũng như tầm hiểu biết về trí tuệ của các chủ thể tham gia thực hiện hoạt động giám sát và cảnh báo rủi ro. Do đó, giám sát tài chính quốc gia cần được xem là chiến lược đặc biệt quan trọng trong bối cảnh hội nhập hiện nay.
1. Xu hướng tái cấu trúc tài chính thế giới sau khủng hoảng
Trước tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới, do những khó khăn mới đặt ra đối với các nền kinh tế, việc tái cấu trúc hệ thống tài chính toàn cầu hiện nay về cơ bản đang diễn ra theo các xu hướng như sau:
Thứ nhất, tăng cường siết chặt hệ thống tài chính quốc gia và quốc tế.
Tiêu biểu cho xu hướng này là đề xuất của nhóm các chuyên gia kinh tế tài chính nổi tiếng thế giới đến từ Pháp, Anh, Mỹ. Theo đề xuất của các chuyên gia này, cần phải tăng cường siết chặt sự vận hành của hệ thống tài chính thế giới theo phương châm loại trừ những yếu kém và thiếu sót trong điều hành và giám sát nội bộ của bản thân hệ thống tài chính, trước hết là hệ thống ngân hàng. Giải pháp này chủ trương: tại tất cả các quốc gia, hoạt động của các tổ chức nhận tiền gửi có sự bảo trợ của chính phủ càn phải đặt dưới sự điều hành và kiểm soát bởi một cơ quan điều hành thống nhất. Mục tiêu của các chính sách nhằm thống nhất quản lý các tổ chức tín dụng nhận tiền gửi mà cấu trúc sở hữu của chúng hiện đã đi quá xa so với tầm kiểm soát của chính phủ. Không nên cho phép các tổ chức đó kinh doanh các tài sản độc quyền nhưng có hệ số rủi ro cao dẫn đến nguy cơ tái đổ vỡ toàn bộ hệ thống tín dụng tại các nước phát triển cũng như phạm vi quốc tế.
Thứ hai, thúc đẩy sự minh bạch thị trường tài chính trên cơ sở nâng cao tiêu chuẩn hoạt động của thể chế tài chính.
Sau khi cuộc khủng hoảng nổ ra, các nhà quản trị tài chính quốc tế một lần nữa nhận thấy thị trường tài chính đã không minh bạch như người ta tưởng. Chính vì thế, để phòng ngừa sự khủng hoảng kép, các chuyên gia tài chính quốc tế khuyến nghị các thị trường tài chính phải được vận hành trên cơ sở một hệ thống minh bạch hơn thông qua những điều chỉnh mang tính nội bộ tốt hơn. Muốn vậy, hệ thống hỗ trợ thị trường tài chính cần được củng cố, thậm chí tái cấu trúc lại với mức độ sâu sắc hơn. Mục đích của việc tái cấu trúc này là tạo ra khả năng điều chỉnh và kiểm soát hoạt động của các tổ chức tài chính quốc tế khổng lồ. Trên thực tế hiện nay, hoạt động chứng khoán hoá các tài sản của các tập đoàn tài chính phi ngân hàng đã trở nên vô cùng phức tạp và tiềm ẩn rủi ro vô cùng lớn, vì thế cần có những tiêu chuẩn điều hành công khai, minh bạch. Như vậy, mỗi quốc gia cần hành động ngay để sớm xây dựng cho mình một thể chế mang tính pháp lý đủ mạnh để các cơ quan quản lý nhà nước về hệ thống tài chính có đủ thẩm quyền đưa ra các quyết định cần thiết khi ứng phó với những hành vi che dấu thông tin của các tổ chức tài chính trên thị trường.
Thứ ba, chú trọng đảm bảo mục tiêu củng cố sự phục hồi kinh tế và đảm bảo kỷ luật tài khoá trong thực hiện chính sách tài khoá.
Cùng với tái cấu trúc hệ thống thị trường tài chính, cải cách cơ cấu tài khóa cũng được các nước rất chú ý, đặc biệt từ cuối năm 2009 đến nay. Ở các nước phát triển nói riêng, hệ thống tài khoá phản ánh thực tế là: Gánh nặng thuế cao và chi ngân sách cho hệ thống bảo hiểm xã hội ngày càng gia tăng gây áp lực lên cân đối thu chi, dẫn tới việc mâu thuẫn giữa tăng chi ngân sách và áp lực giảm thuế ngày càng gay gắt. Chỉ tính riêng khu vực G7, chi lương hưu và chăm sóc dân số già chiếm tới 1/3 tổng chi ngân sách(1).
Tình hình nợ chính phủ của các nước khu vực đang phát triển có xu hướng gia tăng và diễn biến ngày càng xấu. Mức nợ công của đa số các nước đều trên 50% GDP, mức thâm hụt ngân sách của các nước thời điểm 2010 và dự báo 2011 đều ở mức xấp xỉ 10%. Khi đối mặt với tình trạng nợ công gia tăng và thâm hụt ngân sách diễn biến xấu, xu hướng chung trong chính sách của các quốc gia là thắt chặt tài khoá, tăng cường giám sát chi tiêu.
2. Những thách thức đối với việc giám sát tài chính quốc gia của Việt Nam hiện nay.
Đối với Việt Nam, mặc dù cũng có thể coi là đã vượt qua thời điểm khó khăn nhất do tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới, nhưng với những diễn biến gần đây của hệ thống tài chính, bao gồm hệ thống tài chính công và thị trường tài chính, cho thấy nền kinh tế nước ta còn đang đối mặt với nhiều thách thức. Xét về tổng thể, hệ thống giám sát tài chính bao gồm: Giám sát sự an toàn tài chính công và giám sát sự vận hành thị trường tài chính. Đối với Việt Nam, vấn đề này còn khá mới mẻ. Trong khi đó, sự vận hành của cả hai hệ thống này đang cho thấy có những dấu hiệu không thuận lợi cho sự tăng trưởng dài hạn của nền kinh tế nói chung. Cụ thể là:
- Khu vực ngân hàng đang hoạt động theo hướng tích hợp nhiều rủi ro. Đây là hệ thống tổ chức tài chính cần phải tuân thủ nghiêm ngặt những quy định quản lý, song trong thời gian qua, một số ngân hàng đã không tuân thủ đúng mức quy định của Chính phủ về quản lý ngoại hối cũng như trần lãi suất. Chẳng hạn, trong thời điểm 2009, xuất hiện sự biến động của tỷ giá ngoại tệ trên thị trường, các ngân hàng thương mại đã phản ứng với quy định về quản lý ngoại hối của Ngân hàng nhà nước bằng cách sử dụng biện pháp "ngoại tệ thứ ba" và "phí thu mua ngoại tệ". Do Ngân hàng nhà nước chỉ quy định biên độ dao động của tỷ giá VNĐ với USD mà không quy định biên độ dao động giữa các ngoại tệ với nhau, thành thử các ngân hàng thương mại đã ép các doanh nghiệp có nhu cầu vay ngoại tệ bằng loại tiền thứ ba không phải là USD để từ đó tăng tỷ giá và vì vậy, đẩy tỷ giá diễn biến ngoài vòng kiểm soát của Ngân hàng Nhà nước. Một số ngân hàng thương mại không sử dụng cách "ngoại tệ thứ ba" thì lại áp dụng biện pháp "phí mua bán ngoại tệ", có thời điểm lên tới 8% - 10% số giá trị ngoại tệ cần thanh toán. Điều này gây khó khăn cho thị trường ngoại hối và tạo ra sự căng thẳng ngoại tệ vào cuối năm 2009 như đã thấy. Cả hai cách thức trên đều là các biện pháp vô hiệu hoá quy định về tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước. Đối với quy định trần lãi suất, do quy định của Ngân hàng Nhà nước không sát, chỉ quy định mức tỷ lệ lãi suất trần mà không thể quy định được cách thức giải ngân của các khoản vay của ngân hàng cho khách hàng, nên thực tế là các ngân hàng thương mại đã vô hiệu hoá quy định trần lãi suất bằng cách biến tướng trong cơ cấu khoản vay. Các doanh nghiệp chỉ nhận được 70%-75% giá trị khoản vay, số còn lại 25%-30% ngân hàng buộc doanh nghiệp phải ký quỹ vay vốn. Số tiền mà doanh nghiệp phải ký quỹ trên đây bị các ngân hàng chiếm dụng để cho khách hàng khác vay. Kết quả là, mặc dù về mặt danh nghĩa, ngân hàng thương mại vẫn đảm bảo thực hiện trần lãi suất do Ngân hàng Nhà nước quy định, song trên thực tế, doanh nghiệp phải trả lãi suất cao hơn so với quy định vì chỉ được vay một số tiền ít hơn giá trị khoản vay trên sổ sách. Có nghĩa là ngân hàng thương mại đã được lợi hai lần trên một khoản vay(2).
- Thị trường chứng khoán ẩn chứa bất ổn. Trong thực tế hai năm trở lại đây, hoạt động của thị trường này ở Việt Nam cũng cho thấy những dấu hiệu chưa lành mạnh. Tâm lý mua bán chứng khoán theo kiểu đám đông vẫn là phổ biến, dẫn đến khả năng rất khó kiểm soát và lên xuống thất thường.
Xét về cơ cấu nhà đầu tư, tỷ trọng tham gia của các nhà đầu tư chuyên nghiệp chỉ chiếm 20% thị phần(3). Hoạt động của thị trường tự do có quy mô gấp hai lần thị trường có tổ chức, thiếu tính minh bạch, thiếu sự quản lý giám sát và khả năng xảy ra rủi ro cao dưới các hình thức như mất khả năng thanh toán, lừa đảo. Hệ thống chính sách điều hành và quản lý giám sát sự vận hành của thị trường chứng khoán không khớp với chính sách tiền tệ, thiếu chuẩn mực công bố thông tin theo thông lệ quốc tế và quản trị doanh nghiệp. Trong khi đó, hệ thống các công ty chứng khoán và công ty quản lý quỹ đang có xu hướng gia tăng mạnh. Khi những chuẩn mực giám sát hoạt động của các công ty này chưa rõ ràng thì sự gia tăng số lượng các công ty chứng khoán hay công ty quản lý quỹ chưa hẳn đã là tín hiệu đáng phấn khởi.
- Thâm hụt ngân sách đang diễn biến xấu hơn, đáng chú ý là sự gia tăng thâm hụt ngân sách và tăng nợ của Chính phủ. Nhìn chung những năm gần đây, mức thâm hụt ngân sách ở nước ta có chiều hướng tăng dần đều. Tính đến hết năm 2009, nợ nước ngoài của Việt Nam ở mức 39% GDP, dự báo năm 2010 số dư nợ nước ngoài (chưa kể nợ của doanh nghiệp nhà nước) ở mức hơn 44% GDP(4), mặc dù cơ cấu nợ đang được xem là nằm trong ngưỡng an toàn.
Tuy nhiên, việc phòng ngừa nguy cơ gánh nặng nợ vượt quá ngưỡng an toàn là trách nhiệm của việc giám sát tài chính quốc gia. Trong khi đó, hiệu lực hệ thống giám sát tài chính của Việt Nam, đặc biệt là hiệu lực phát hiện và xử lý rủi ro tài chính còn hạn chế. Trong lĩnh vực ngân hàng, công tác phát hiện cảnh báo các hoạt động vi phạm pháp luật của Việt Nam như: rửa tiền, lừa đảo. chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Hiện tượng lạm dụng chức vụ, quyền hạn để nhận hối lộ, làm trái quy định của pháp luật trong chi ngân sách cho đầu tư có những biểu hiện nghiêm trọng, điển hình như việc gây thất thoát lớn trong việc sử dụng nguồn vốn nhà nước của Tập đoàn Vinashin vừa qua cho thấy hệ thống giám sát thị trường tài chính cũng như giám sát nguồn vốn ngân sách còn nhiều yếu kém. Để khắc phục những rủi ro nêu trên, hệ thống giám sát tài chính Việt Nam trong thời gian tới cần được kiện toàn theo hướng nâng cao hiệu lực của hoạt động giám sát.
3. Một số giải pháp cơ bản:
Thứ nhất, thiết lập đồng bộ hệ thống thể chế tạo môi trường cho hoạt động thực hiện giám sát tài chính, đặc biệt chú ý đến những quy đinh về hoạt động tín dụng của các ngân hàng.
Về nguyên tắc, việc giám sát hoạt động tín dụng không phải là nhằm bóp nghẹt hoạt động của các ngân hàng mà là hướng vào phòng ngừa rủi ro cho toàn bộ hệ thống. Theo đó, các giao dịch ngầm, các hoạt động né luật, lách luật cần được phát hiện và ngăn chặn kịp thời. Những giao dịch tín dụng theo kiểu "tay trong" cần được xử lý nghiêm khắc và triệt để. Mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước và tư nhân trong các ngân hàng cổ phần hoá phải được giám sát đặc biệt nhằm tránh hiện tượng xung đột lợi ích giữa các bộ phận đó. Thể chế phòng ngừa các hoạt động rửa tiền và lừa đảo cần phải được chú ý hoàn thiện. Hiện nay, điều chỉnh hoạt động phòng chống rửa tiền thuộc phạm vi của Nghị định số 74/2005/NĐ-CP. Tuy nhiên, tiêu chí để xác định đâu là những giao dịch đáng ngờ, xét trong điều kiện hiện nay là không còn phù hợp. Trên thực tế hoạt động giám sát theo cơ chế này vừa qua mới chỉ phát hiện được khoảng 20 giao dịch đáng ngờ như vậy(5). Do đó, trong thời gian tới cần phải sửa đổi hoàn thiện những thể chế này nhằm tạo điều kiện nâng cao hiệu lực cho hệ thống giám sát tài chính. Bên cạnh đó, các thể chế giám sát hoạt động của các quỹ đầu tư, các công ty bảo hiểm (bao gồm các tổ chức bảo hiểm nội địa và tổ chức nước ngoài) cần được thiết lập nhằm ngăn chặn những hoạt động lừa đảo xâm nhập theo hệ thống từ bên ngoài vào, cũng như hoạt động tại thị trường Việt Nam; Chú trọng kiểm soát các sản phẩm tài chính phát sinh phi truyền thống như bảo hiểm nhân thọ của các công ty tài chính; kiểm soát các hoạt động tái đầu tư từ nguồn vốn huy động trong dân cư về lĩnh vực bảo hiểm; Đặc biệt phải kiểm soát chặt hệ thống hoạt động cho vay dưới chuẩn nhằm đề phòng những rối loạn trên lĩnh vực tín dụng, bảo hiểm. Đối với thị trường chứng khoán, cần bổ sung những quy định về minh bạch hoạt động giao dịch nhằm tạo sự lành mạnh trên thị trường; Giám sát hệ thống các hoạt động giao dịch thông qua các quỹ đầu tư thuộc chủ sở hữu nước ngoài để có thể phát hiện những hoạt động làm giá hoặc lũng đoạn thị trường, gây khó khăn cho công tác quản lý an toàn vận hành thị trường từ phía cơ quan chức năng.
Thứ hai, xây dựng hệ thống cảnh báo sớm hướng đến giám sát từ xa rủi ro, phòng ngừa khủng hoảng.
Nhìn chung, hoạt động thị trường tài chính vốn vận hành hết sức tinh vi và phức tạp do dòng lưu chuyển giá trị vốn chịu tác động của rất nhiều quy luật khác nhau và khó kiểm soát, do đó luôn chứa đựng yếu tố bất ổn và tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng. Chính vì vậy, nâng cao năng lực phòng ngừa khủng hoảng thông qua hiệu lực giám sát tài chính là lĩnh vực đặc biệt phải chú ý trong điều kiện thị trường tài chính Việt Nam đang hội nhập vào thị trường tài chính khu vực và thế giới như hiện nay. Đặc biệt, khó kiểm soát hơn khi từ năm 2012, lĩnh vực ngân hàng của Việt Nam sẽ phải được mở hoàn toàn theo cam kết với WTO, khi đó hoạt động và quy mô vận hành hệ thống thị trường tài chính tại Việt Nam không chỉ bó hẹp vào một số ít chủ thể như hiện nay. Bởi vậy, nếu không kiểm soát tốt, nguy cơ đổ vỡ, khủng hoảng cục bộ cũng như khủng hoảng hệ thống là rất dễ xảy ra. Vì thế, việc nâng cao năng lực hệ thống giám sát theo kinh nghiệm tăng cường siết chặt sự vận hành của hệ thống tài chính như xu hướng chung của thế giới là cần thiết. Điều cần đặc biệt lưu ý là thay vì giám sát theo tiêu chuẩn thì trong thời gian tới cần hướng tới hệ thống giám sát rủi ro và phòng ngừa rủi ro. Mô hình này đòi hỏi sự phức tạp và trình độ giám sát cao hơn nhiều so với việc giám sát theo mô hình cổ điển là giám sát theo quy định như trước đây. Giám sát tài chính theo phương hướng phòng ngừa rủi ro đòi hỏi phải cảnh báo và phát hiện từ xa những yếu tố gây rủi ro và phân loại được rủi ro để có giải pháp tình huống cũng như giải pháp lâu dài, căn bản để phòng ngừa khủng hoảng. Để đạt được trình độ như vậy chắc chắn không thể chỉ trong một thời gian ngắn. Vì thế, ngay từ bây giờ, sự chuyển đổi mô hình giám sát tài chính là cần thiết.
Thứ ba, minh bạch hoá mô hình kiểm soát nợ quốc gia và hoàn thiện cơ chế tài chính trong sử dụng ngân sách nhà nước.
Đối với việc kiểm soát nợ quốc gia, trước hết là nợ chính phủ phải được giám sát đặc biệt chặt chẽ. Cần xuất phát tìm chính "sức khoẻ" và khả năng chịu đựng của nền kinh tế Việt Nam để tính toán quy mô và ngưỡng an toàn của vay nợ chứ không thể chỉ dựa vào các khuyến nghị của chuyên gia nước ngoài. Việc cân đối nợ mới và trả nợ cũ phải được thực hiện trên cơ sở mức tăng trưởng của nền kinh tế. Đặc biệt phải có cơ chế kiểm soát trách nhiệm của những người thực hiện chỉ đạo và tổ chức các khoản vay nhằm tránh những gánh nặng nợ cho thế hệ sau. Việc sử dụng nguồn tài chính vay được cần được thực hiện bởi một hệ thống phân loại mục tiêu và giám sát chi tiêu đặc biệt nghiêm ngặt, nhằm tránh việc đầu tư dàn trải vào những hạng mục không sinh lời, hoặc thất thoát lớn dẫn đến không tạo được nguồn bù đắp cho việc trả nợ giai đoạn sau. Cần có thể chế kiểm soát nghiêm ngặt các chủ thể sử dụng nguồn tài chính vay nợ để tránh xảy ra tư lợi và tham nhũng. Việc phân bổ ngân sách cần loại trừ cơ chế xin cho vẫn rất phổ biến hiện nay, thể chế về phân bổ ngán sách cho đầu tư cần trên cơ sở cân đối nguồn thu gắn với yêu cầu trả nợ của Chính phủ và kiểm soát nợ trong ngưỡng an toàn. Phải căn cứ vào đặc điểm và trình độ phát triển kinh tế của vùng để thực hiện đầu tư và phân bổ ngân sách. Quy trình giám sát đặc biệt việc sử dụng ngân sách phân bổ cần được cải tiến để tránh việc lạm dụng mục tiêu ưu tiên để làm thất thoát và tham nhũng. Có thể tiến tới thành lập ủy ban phân loại đầu tư trực thuộc Quốc hội để giám sát chặt chẽ các công trình trọng điểm và cơ chế phân bổ, kỹ thuật phân bổ vốn cho các công trình trọng điểm nhằm hạn chế đầu tư dàn trải, gây lãng phí ngân sách nhà nước và gây rủi ro, mất cân đối, thậm chí vỡ nợ quốc gia./.
------------------------------------------------------------------------------
(1),Tạp chí Tài chính, số 9-2010, tr.55.
(2),(5) Tạp chí Ngân hàng số 9-2010, tr.33, 31.
(3) Tạp chí Tài chính số 7-2010, tr.43.
(4) Tạp chí Cộng sản, số 7-2010, tr.62.